乡村振兴需要真刀真枪地干,也需要真金白银的投入。万亿级的土地出让收入成为一个重要的资金来源。

  近日,中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出,健全多元投入保障机制,提高土地出让收益用于农业农村比例,制定调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例的政策性意见,所筹集资金用于支持实施乡村振兴战略。

  一个问题随之而来,当前土地出让收益用于农业农村比例是多少?

  近年来,中央政府不断出台规范地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定,从2008年1月1日起,地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

  其他相关规定还包括不低于15%的比例用于农业土地开发,10%用于农田水利建设,以及10%用于教育资金等。

  财政部和教育部2011年发文规定,从土地出让收益中计提的教育资金,实行专款专用,重点用于农村(含县镇,下同)学前教育、义务教育和高中阶段(以下简称农村基础教育)学校的校舍建设和维修改造、教学设备购置等项目支出,具体包括前期工作费、工程施工费、设备购置费、竣工验收费、项目管理费和不可预见的费用等。各地区在保障农村基础教育发展需要的前提下,计提的教育资金仍有富余的,可以将教育资金用于城市基础教育的上述相关开支。

  这意味着,土地出让收益中将应有35%的比例用于农村农业。

  既然是按照土地出让收益的比例来安排经费,首先要知道地方政府土地出让收益有多少。一般而言,土地出让收益为土地出让收入总额减去征地拆迁等成本性支出的差额。

  《中国国土资源年鉴》中曾提供过2003年至2008年间地方政府的土地纯收益,但在2009年后这一数据便不再涉及。这一做法也造成了近年来官方数据的缺失,客观上对土地财政问题的研究造成了一定障碍。

  第一财经记者统计,从1999年至2015年,这17年全国土地出让收入总额约27.29万亿元,年均1.6万亿元。2016年全国土地出让收入总额为37457亿元,2017年这一数据猛增至52059亿元。

  财政部9月12日发布“2018年8月财政收支情况”显示,2018年前八个月全国国有土地使用权出让收入37009亿元,同比增长36.4%。

  以此统计,从1999年至2018年8月,20年的时间里全国土地出让收入总额约为40万亿。

  上述土地出让收入为“毛收入”,包含征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等,这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本。

  减去上述成本性支出,地方政府能够获得的“纯收益”有多少?

  第一财经记者查阅官方资料后统计出,自2003年的1799.1 亿元到2014年的 8988亿元, 这12年间地方政府获得的土地出让纯收益约为70433亿元,年均5869亿元。

  而从2003年到2014年,这期间的土地出让总收入约为23.55万亿元,总体来看,这12年间土地出让纯收益占到出让收入总额的29.9%。

  由于近些年来征地拆迁等成本上升,土地出让纯收益的占比会有所下降。

  财政部发布的《2014年全国土地出让收支情况》显示,扣除成本性支出后,当年形成的土地出让收益为8987.93亿元,同比增长13.3%,占全国土地出让收入20.9%。

数据

  一位不愿透露姓名的土地专家对记者表示,也不排除地方政府会做低土地出让纯收益的可能,一旦地方土地出让纯收益降低,意味着地方可以减少用于上述四大项目的开支。地方为了多留,可能会将很多其他费用统计到成本中,比如对地块周边进行绿化,修建市政道路等。

  比如一条道路的修建原本应由财政出资,但土地部门可以将之放入土地出让的一级开发过程中,这就变成了成本。土地出让后看似纯收益降低,但实际上地方借此减少了财政支出,相当于增加了财力。

  土地出让收益的总数大约有多少逐渐明晰,但与收入数据较为公开透明相比,目前很少有地方政府公布这笔收入的支出详情。

  此前一个较为公认的说法是,土地出让收益大多数被用于城市建设,支撑了国内主要城市的基础设施建设。

  《2014年全国土地出让收支情况》显示,2014年土地出让收入用于城市建设支出4063.02亿元,占非成本性支出56%。用于农业农村支出2435.49亿元,占非成本性支出33.6%。

  2012年,时任国务院发展研究中心副主任的韩俊曾在《农民日报》发表文章指出,土地收益的分配明显向城市倾斜,2011年土地出让金收入已超3.15万亿元,到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

  韩俊在文中表示,在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上,要把更多的非农建设用地留给农民集体开发,要让农民直接分享土地的增值收益。

  按照当前一年几千亿元的土地出让收益来计算,如果用于农村农业比例能够提高十个百分点,那么涉及到的资金就多达数百亿元。

  不过,近年来地方政府在土地出让支出管理方面时常出现不尽规范的做法。《2014年全国土地出让收支情况》指出,有的地方不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿款,有的地方挪用土地出让收入修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资,有的地方土地出让支出预算编制比较粗放,在预算执行中随意追加支出等。